(Bloomberg) – Während der gesamten Zeit, als sich bei der Silicon Valley Bank Probleme zusammenbrauten, unternahm die Federal Reserve Schritte, die die Prüfer effektiv davon abhielten, viel dagegen zu unternehmen.
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Das ist das Bild der Aufsichtskultur der Fed und ihrer Entwicklung in den letzten Jahren, das sich aus Interviews mit mehr als einem halben Dutzend Personen ergibt, die mit der Überwachung der Kreditgeber durch die Zentralbank vertraut sind.
Nach dem deregulierenden Wind, der aus dem Weißen Haus und dem Kongress wehte, machten sich US-Bankenwächter daran, Regeln zu klären und zu überarbeiten, die zu einer stärkeren Konsolidierung der Finanzen führen könnten. Auch die ungeschriebenen Regeln änderten sich. Es gab eine Verschiebung in der Art und Weise, wie einige Institute vor Ort beaufsichtigt wurden, insbesondere mittelgroße und kleine Banken, die von den Beamten nicht als offensichtlich systemweite Risiken angesehen wurden.
Dennoch mussten die Aufsichtsbehörden den Ausfall der SVB letztendlich als systemisches Ereignis behandeln. Nun muss die Fed erklären, warum sie nicht präventiv gehandelt hat.
Das beginnt mit der Veröffentlichung eines Berichts des stellvertretenden Aufsichtsvorsitzenden Michael Barr am Freitag. Barr sagte letzten Monat aus, dass die Fed-Aufseher über die Risiken bei der SVB Bescheid wüssten und über die Instrumente verfügten, um sie anzugehen.
Die Prüfer der Fed von San Francisco waren vor 2021 hauptsächlich für die tägliche Aufsicht über die SVB verantwortlich. Aber jede glaubwürdige Untersuchung dessen, was schief gelaufen ist, muss laut dem auch die Anweisungen der höchsten Ebenen der Zentralbank in Washington hinterfragen Personen, die für diese Geschichte interviewt wurden.
Haltung, nicht Regeln
Sie beschreiben eine Veränderung, die um 2017 herum in Gang kam und im folgenden Jahr Fahrt aufnahm, als der Kongress ein Gesetz zur Erleichterung der Regulierung mittelgroßer Banken verabschiedete. Ungefähr zur gleichen Zeit passten die Fed-Chefs in Washington ihre Überwachung aller außer den größten Kreditgebern an.
„Die Frage ist nicht, welche Regeln geändert wurden, sondern wie die Einstellung zur Aufsicht im Board of Governors war“, sagte der ehemalige Präsident der Kansas City Fed, Thomas Hoenig, der von 2012 bis 2018 auch als stellvertretender Vorsitzender der Federal Deposit Insurance Corp. tätig war .
Ein Sprecher des Federal Reserve Board lehnte eine Stellungnahme ab.
Prüfer bei den regionalen Fed-Banken stellten fest, dass ihnen mehr Fragen darüber gestellt wurden, warum sie Kreditgebern, die als zu klein angesehen wurden, um systemisch riskant zu sein, so viel Zeit widmeten, so mehrere der Personen. Sie sagen, dass die Messlatte für die Eskalation von Bedenken durch formelle Aufsichtsmaßnahmen höher gelegt wurde. Versuche von regionalen Mitarbeitern, neuartige Arten von Risiken zu kennzeichnen, von Krypto bis zu neuen Finanztechnologien, führten nicht zu einer Aufsichtsanweisung des Washingtoner Vorstands.
Dem Meinungswandel unter Regierungsbeamten und Fed-Führungskräften lag eine Mischung von Motiven zugrunde. Es gab Bedenken, dass die Regulierungs- und Compliance-Kosten bei kleineren Kreditgebern am höchsten sind – was zu einer Konsolidierungswelle beiträgt, die eine Handvoll Megabanken noch dominanter machen könnte. Das ist ein starkes Argument in den USA, wo es eine lange Geschichte der Unterstützung für die lokale Kreditvergabe gibt und die kommunalen Banken viel Einfluss im Kongress haben.
Und es herrschte die Überzeugung, dass die Fehltritte mittelgroßer Regionalbanken keine großen Auswirkungen auf das gesamte Finanzsystem haben würden.
„Frage und Herausforderung“
Tatsächlich haben die regulatorischen Änderungen von 2018 – die die Schwelle erhöht haben, ab der Banken einer strengeren Aufsicht unterliegen – der SVB die Tür geöffnet, schnell zu expandieren und dabei systemrelevanter zu werden. Das Vermögen der SVB stieg von etwas über 50 Milliarden US-Dollar im Jahr 2017 auf 211 Milliarden US-Dollar im Jahr 2021. Ein so schnelles Wachstum könnte ein weiteres Warnsignal für die Aufsichtsbehörden gewesen sein.
Als die SVB zusammenbrach, musste die Fed eine Kreditfazilität einführen, um alle Banken zu unterstützen, und die Aufsichtsbehörden unternahmen den ungewöhnlichen Schritt, die Einlagensicherung über die Standardgrenze von 250.000 USD hinaus auszudehnen, um eine Ansteckung zu verhindern.
„Es ist sehr schwer, eine Geschichte darüber zu erzählen, wie eine Bank, die direkt von der Fed beaufsichtigt wird, auf chaotische Weise scheitert und eine Systemrisikoausnahme benötigt, nicht das Ergebnis eines Aufsichtsversagens ist“, sagte Kathryn Judge, Professorin für Rechtswissenschaften an der Columbia University Schule. „Die Rolle der Vorgesetzten besteht darin, Geschäftspläne zu hinterfragen und herauszufordern, um wirklich zu untersuchen, was schief gehen könnte.“
Zur Frustration der einfachen Prüfer sei das nicht immer die Rolle gewesen, zu der sie ermutigt worden seien, sagten die Leute.
Effizient oder paranoid?
Eine erfolgreiche Finanzregulierung hat eine inhärente Spannung. Es muss effizient und transparent sein – Banken sollten gut verstandenen Kriterien unterliegen – aber das Finanzsystem eilt den Regeln voraus, also müssen die Prüfer auch ein bisschen paranoid sein und die Möglichkeit haben, Risiken zu untersuchen, wo immer sie auftreten. Es ist nicht nur das Regelwerk auf dem Papier, das bestimmt, wie die Balance gehalten wird.
Die Lenkung, die praktische Bankprüfer von ihren Vorgesetzten erhalten, ist entscheidend, so Daniel Tarullo, der bis 2017 acht Jahre lang Fed-Gouverneur war und die Umstrukturierung der Aufsicht durch die Zentralbank nach der Finanzkrise leitete.
„Änderungen in der Aufsichtspolitik, wie sie vor Ort bei den Banken umgesetzt werden, sind sehr undurchsichtig. Es ist nicht so, als würde man eine Vorschrift ändern“, sagte Tarullo. „Wenn Vorgesetzten gesagt wird ‚Sie müssen nachweisen, dass es sich um einen Rechtsverstoß oder ein unmittelbares Sicherheits- und Soliditätsproblem handelt‘, sind diese Nachrichten sehr wichtig – aber sie sind nicht sichtbar.“
Befragte mit praktischer Aufsichtserfahrung beschreiben anhaltende Reibungen mit dem Fed-Vorstand, der seinen Ansatz allmählich in Richtung Banken verlagerte, die zu klein sind, um sie zu bedrohen.
Unter den Problemen, die sie hervorheben:
- Intensive Überwachung der für Banken und Geschäftsbereiche aufgewendeten Aufsichtsstunden durch das Fed-Board, selbst wenn Mitarbeiter vor Ort argumentierten, dass die Befolgung der Empfehlungen des Boards zur Zeitzuteilung bedeuten würde, dass einige Risiken unbeaufsichtigt bleiben würden.
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Überarbeitung eines Instruments, das verwendet wird, um Erwartungen an Banken festzulegen, bekannt als Aufsichtsrichtlinie, die nun festlegt, dass die Fed keine Durchsetzungsmaßnahmen ergreifen wird, selbst wenn Banken den Absichten der Aufsichtsbehörden nicht nachkommen.
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Eine Erhöhung der Messlatte für leistungsstarke Aufsichtsinstrumente wie Angelegenheiten, die Aufmerksamkeit erfordern, die normalerweise verwendet werden, um schwerwiegende Mängel in der Struktur oder im Management einer Bank festzustellen.
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Ein Mangel an Orientierung, wie man auf die wachsende Rolle reagieren sollte, die Krypto- und Finanztechnologie bei Banken spielten – und die neuen Risiken, die sie schufen.
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Eine Betonung der „Effizienz“, die zeitweise den Ermessensspielraum der Aufsicht außer Kraft setzte.
Einige regionale Führer drängten zurück. Ein ehemaliger hochrangiger Fed-Beamter sagte, sie seien ans Telefon gegangen und hätten dem Vorstand in Washington gegenüber argumentiert, dass die Ressourcen wegen ungewöhnlicher Risiken auf einige kleine Institute konzentriert werden müssten.
‚Kernanforderungen‘
Letztendlich war es das Zinsrisiko eines riesigen Portfolios von Staatsanleihen – zusammen mit einem hohen Anteil unversicherter Einlagen und einer Konzentration von Kunden in einer einzigen Branche – das sich für die SVB als fatal erwies.
Es wird erwartet, dass Barr in seinem Bericht ansprechen wird, warum keine Maßnahmen ergriffen wurden – und was die Vernachlässigung über die Kultur der Bankenaufsicht unter seinem Vorgänger als stellvertretender Vorsitzender für die Aufsicht, Randal Quarles, aussagt, der den Posten im Oktober 2021 verlassen hat.
In einer ausführlichen Antwort an Bloomberg News sagte Quarles, es habe nie eine „politische Initiative“ gegeben, um die Aufsichtszeiten zu überprüfen, und die Mitarbeiter hätten dies auch nicht mit ihm besprochen. Er sagte, es sei „nicht wahr“, dass die Führung geschwächt worden sei.
„Die Guidance on Guidance ist ausdrücklich nicht dazu gedacht, das Aufsichtsinstrument zu lockern, zu schwächen oder einzuschränken“, sagte Quarles. Die Absicht war, „zu klären, welche Maßnahmen das Gesetz erfordert, um durch regulatorische Kanäle durchgeführt zu werden, und welche durch Aufsichtskanäle durchgeführt werden können“, sagte er und bemerkte, dass Lael Brainard, ein ehemaliges Vorstandsmitglied, viele der Maßnahmen des Vorstands ablehnte seiner Amtszeit für die Regeländerung im Jahr 2021 gestimmt.
Quarles räumt ein, dass es unterschiedliche politische Ansichten zu den Risiken und Vorteilen von Krypto und Fintech gab, die die Unsicherheit der Aufsichtsbehörden über die Reaktion erhöht haben könnten. Und er stimmt zu, dass Konsistenz und Transparenz in der Aufsicht Themen waren, die er als stellvertretender Vorsitzender für Aufsicht betonte.
Dies seien „Kernanforderungen für verfassungskonformes staatliches Handeln“, und sie seien „im Einklang mit einer starken und effektiven Bankenaufsicht“, sagte er.
Quarles sagte, er sei zu allen 12 Reservebanken gereist und habe mit Mitarbeitern gesprochen, um ihnen zu sagen, dass seine Absicht nicht darin bestehe, die Aufsicht zu erleichtern. „Wir müssen transparenter werden“, sagt er. „Es ging nie darum, das System zu schwächen.“
„Viel leichter“
Brainard, der dieses Jahr die Zentralbank verließ, um den Nationalen Wirtschaftsrat von Präsident Joe Biden zu leiten, äußert sich nun zum früheren Regime.
„Die Regeln wurden nicht nur geschwächt, sondern es gab eine Änderung der Aufsicht zu einer viel leichteren Aufsicht, mit der Botschaft, dass weniger Probleme eskaliert werden sollten und dass die Prüfer für diese Größenklasse von Banken nicht so aufdringlich sein sollten“, sagte Brainard im April 12-Veranstaltung in Washington, in einem ihrer ersten Kommentare zu diesem Thema. „Rückblickend wissen wir, dass das ein Fehler war.“
Die Deregulierung gewann nach der Wahl von Donald Trump an Dynamik, mit wachsenden Beschwerden, dass der Dodd-Frank Act von 2010 – eine Verschärfung der Regeln als Reaktion auf die Krise zwei Jahre zuvor – für kleinere Kreditgeber besonders belastend war.
Das Argument war, dass eine Überregulierung die Gründung neuer Banken abschrecke und eine Konsolidierungswelle unter den Kreditgebern der Gemeinschaft auslöse.
„Wegen der hohen Kosten von Dodd-Frank haben wir jeden Tag etwa eine Bank verloren“, sagte Kevin Hassett, der von 2017 bis 2019 Vorsitzender des Council of Economic Advisers war und bei einigen von Trumps Fed-Terminen mithalf. „Alle Bankenaufsichtsbehörden nahmen diesen Verlust ernst.“
Zwischen 2017 und 2020 ist die Gesamtzahl der Geschäftsbanken in den USA laut FDIC-Daten um mehr als 500 zurückgegangen.
Im Kongress begannen die Gesetzgeber mit Verhandlungen über eine Maßnahme zur Umgestaltung des Dodd-Frank-Gesetzes, das schließlich – mit parteiübergreifender Unterstützung – im Mai 2018 verabschiedet wurde. Neben vielen Bestimmungen wies es die Fed an, die Schwelle zu erhöhen, ab der bestimmte aufsichtsrechtliche Bankenstandards in Kraft treten würden .
Die Fed folgte dem Kongress 2019 mit einer eigenen Regel, die auch die Anforderungen für mittelgroße Kreditgeber wie die SVB erleichterte, sich den jährlichen Stresstests zu unterziehen, mit denen die Aufsichtsbehörden die Solidität einer Bank bestimmen. Quarles und das Aufsichtspersonal unterstützten es. Powell sagte, es habe „einen angemessenen Mittelweg“ gefunden. Brainard – in einem ungewöhnlichen Bruch mit dem Konsens – widersprach und sagte, es gehe über das hinaus, was der Kongress wollte.
Tarullo, der eine Anhebung der Schwelle für die Vermögensgröße befürwortete – aber eine niedrigere als die vom Kongress beschlossene – sagte, die Gesetzgebung sei auf einer „falschen Prämisse“ aufgebaut, dass Banken dieser Größenordnung nicht systemrelevant seien. „Sie sind.“
Noch wichtiger sei, sagte er, dass die Verschiebung „sowohl im Kongress als auch in den Behörden 2018 ein Leitmotiv des Instinkts war, einige zurückzuhalten. Und da lag meiner Meinung nach das eigentliche Problem.“
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